联合国认为，如果一个国家（地区）60岁以上老龄人口占总人口的比重超过10%，或65岁以上老龄人口占总人口的比重超过7%，就被称为人口老龄化国家（地区）。据此，我国人口年龄结构已进入老龄型。从老龄人口的分布来看，全国65%的老龄人口在农村。由于历史的原因，我国对农村老龄人口没有给予社会保障。农村社会保障制度的缺失，导致农村人口老龄化过程中暴露出很多问题，主要有：老年贫困问题，老年人的生活保障问题，歧视老年人问题，侵犯老年人人身、财产、住房、婚姻等合法权益问题，农村家庭养老功能弱化问题等。老年人尤其是农村老年人，是最脆弱的人群，是真正的弱势群体，社会必须考虑他们的养老问题。

一、老龄化社会的到来对当前农村养老保障模式的挑战

对于中国的农村人尤其是老年人来说，家庭保障和土地保障是养老保障的传统形式。中国农村传统的保障模式建立在家庭和土地的双重保障基础上，但现在这两种保障形式所起的保障作用越来越小了。近些年的社会经济变化削弱了传统保障模式的功能，并产生了对新的模式安排的需求。

(一)土地保障模式已不适应现代化社会发展的需要。向农民家庭分配的土地，是农村人口重要的经济保障来源。土地的保障功能主要体现在两个方面：一是养老保障，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人就有了基本的生活依靠和来源；二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障，拥有一份土地，从事非农产业的农村劳动力在就业状况不佳的时候，就可以退而务农，并获得基本的生活资料。在传统的自给自足的农业社会，生活水平低，平均寿命短，农业生产基本是“靠天农业”，土地确实能够起到很强的生活保障作用。但是，随着工业化、城市化的发展，土地的保障能力日益减弱，保障水平越来越不适应社会发展的需要。首先，老年农民依靠种植土地的收入来自己养老变得越来越不稳定。其次，在我国目前未能对农业实行较多保护的情况下，家庭承包土地的收入难以持续增长，以土地作为生活保障手段，不能分享社会经济发展的平均成果。由于耕地面积是固定的，农业收入与从事工业和服务业的收入的差距已经越来越大。缩小这种差距的惟一途径，就是土地的聚集和扩大土地耕作规模。维持土地的社会福利功能与提高农业收入之间是矛盾的，前者要求土地分配的分散化，后者则要求土地的集中。这个矛盾将会越来越复杂，解决矛盾则需要逐步将土地的社会福利功能剥离出来，恢复土地的生产要素功能，弱化土地的社会保障功能。